کارشکنی یک عضو دائم شورای امنیت می‌تواند اجرای کامل اسنپ‌بک را ناکام بگذارد

فقدان منطق حقوقی در بازگرداندن قطعنامه‌ها و تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران، روی دیگر سکه اقدام غیرقانونی کشورهای فرانسه، آلمان و انگلیس در فعال‌سازی اسنپ‌بک است.

بازگشت این تحریم‌ها ضمن زیر سوال بردن قواعد دیپلماتیک در روابط بین‌الملل، کارایی قوانین حقوقی را هم در نظام بین‌الملل با تردیدهای جدی مواجه کرده است. غیرقانونی بودن بازگشت تحریم‌ها علیه ایران و دلایل درستی این گزاره، موضوعی بود که در کنار دیگر استدلال‌های حقوقی درباره فعال‌سازی اسنپ‌بک با «محسن عبداللهی» استاد حقوق بین‌الملل و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی تهران در میان گذاشتیم. متن گفت‌وگوی تفصیلی ایرنا با این استاد دانشگاه را در ادامه می‌خوانید.

در برجام اعضای شورای امنیت با یک دولتِ تحت تحریم، توافق‌نامه‌ای برای لغو تحریم‌ها امضا کردند

همزمان با فعال شدن اسنپ‌بک و بازگشت تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران، این پرسش مطرح است که چه روند و پروسه‌ حقوقی طی شد که برجام به این نقطه رسید؟

بازگشت قطعنامه‌ها و فعال شدن اسنپ‌بک در حقوق بین‌الملل سابقه چندانی ندارد؛ می‌توان گفت موضوعی منحصر به‌فرد است که در آن تعدادی از دولت‌ها، از جمله اعضای دائم شورای امنیت به همراه آلمان، توافقی را برای لغو قطعنامه‌های شورا منعقد کرده‌اند. منظور اینجا، برجام است.

به طور معمول، شورای امنیت صلاحیت انحصاری دارد تا درباره وضع قطعنامه‌های تحریمی یا لغو آن‌ها تصمیم‌گیری کند. بنابراین در حقوق بین‌الملل سابقه‌ای وجود ندارد که اعضای شورای امنیت با یک دولتِ تحت تحریم، توافق‌نامه‌ای برای لغو تحریم‌ها امضا کرده باشند. از این رو، با موضوعی مواجه هستیم که در حقوق بین‌الملل پیشینه روشنی ندارد و قواعد مشخصی نیز برای آن تعریف نشده است. با این حال، بر اساس اصول و قواعد حقوق بین‌الملل، مقررات منشور ملل متحد و متن برجام می‌توان به این پرسش پاسخ داد.

به موجب برجام توافق شده بود که پس از گذشت ۱۰ سال، اجرای شش قطعنامه شورای امنیت متوقف شود. یعنی به قول قطعنامه ۲۲۳۱، این ۶ قطعنامه « terminate» شده یا متوقف شوند. همچنین در برجام مقرر شده بود که اگر در طول این ۱۰ سال، دبیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به این نتیجه برسد که برنامه هسته‌ای ایران کاملاً شفاف و بدون ابهام است، می‌تواند حتی پیش از پایان این مدت گزارشی ارائه دهد و توقف اجرای قطعنامه‌ها را دائمی کند و ۶ قطعنامه برای همیشه دائمی شوند.

از سوی دیگر، اگر تا پایان ۱۰ سال هیچ‌یک از اعضای شورای امنیت شکایت جدی علیه ایران مطرح نمی‌کردند، این قطعنامه‌ها به طور کامل لغو می‌شد. مگر اینکه یکی از اعضا گزارشی ارائه می‌داد و ادعا می‌کرد که ایران تعهدات خود را به‌طور جدی رعایت نکرده است.

در سال ۲۰۱۸ (سال سوم اجرای برجام)، دولت ترامپ از برجام خارج شد. متعاقب آن، ایران به استناد مقررات برجام، به‌ویژه بندهای ۲۶ یا ۳۶، بخشی از تعهدات خود را تعلیق کرد. هدف ایران از این اقدام، استفاده از برجام برای ایجاد توازن در تعهدات بود؛ زیرا با خروج آمریکا از برجام، ایران از بسیاری از مزایای توافق برجام محروم مانده بود.

متعاقب این اقدام دولت‌های اروپایی، از یک سو مدعی شدند که ایران تعهدات خود را انجام نمی‌دهد و از سوی دیگر تلاش کردند با ارائه پیشنهادهایی، ایران را به ماندن در برجام ترغیب کنند تا به‌دلیل خروج آمریکا، از توافق خارج نشود. اما این پیشنهادها هرگز عملی نشد و نهایتاً دولت ایران حدود یک سال پس از خروج آمریکا بخشی از تعهدات خود را تعلیق کرد.

برای نمونه، تولید سوخت بالای سه و نیم درصد و افزایش ذخایر اورانیوم، یا نصب سانتریفیوژهای نسل بالاتر که در برجام برای ایران ممنوع بود، در همین چارچوب رخ داد.

ایران این اقدامات را نه به‌عنوان نقض، بلکه در قالب استفاده از حقوق مندرج در برجام برای متوازن‌سازی تعهدات انجام داد. در مقابل، دولت‌های اروپایی این اقدامات را نقض برجام قلمداد و روند شکایت از ایران را آغاز کردند. در سال ۲۰۲۰ این روند به دلیل خروج آمریکا به نتیجه نرسید؛ از سوی دیگر شورای امنیت آیین‌نامه‌های لازم برای طی مراحل حل‌وفصل اختلافات را تصویب نکرد و در عمل این مراحل اجرا نشد.

به همین دلیل، دولت‌های اروپایی به جای پیگیری فوری، منتظر ماندند تا به سال پایانی برجام برسیم؛ سالی که ایران قرار بود به‌طور کامل از شر تحریم‌های شورای امنیت رها شود. در این مقطع، آن‌ها همسو با سیاست‌های دولت ترامپ، موضوع مکانیسم اسنپ‌بک را مطرح کردند.

نکته اساسی این است که استناد به مکانیسم اسنپ‌بک که این عنوان در برجام وجود ندارد، مستلزم طی مراحلی است که در بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام بیان شده است که این مراحل آیینی است. به موجب حقوق بین‌الملل هر دولتی که بخواهد علیه دولت دیگری دعوا یا شکایتی مطرح کند، باید قواعد آیینی را رعایت نماید. از جمله این قواعد، لزوم مذاکره و رایزنی پیش از اقدام رسمی است.

اگر به مقررات پیش‌بینی‌شده در برجام نگاه کنیم، مشاهده می‌کنیم که این سازوکارها برای مشورت و رایزنی میان دولت‌های اروپایی و ایران صریحاً طراحی و پیش‌بینی شده‌اند. دولت‌های اروپایی که در سال ۲۰۲۰ از آن مکانیسم ناامید شده بودند (نه به دلیل رفتار ایران، بلکه به دلیل خروج ایالات متحده از برجام) به هیچ‌وجه روند صحیح را طی نکردند. برعکس، آنان با استناد به بند ۱۱، قطعنامه ۲۲۳۱ ادعای فعال‌سازی «مکانیسم ماشه» را مطرح کردند.

کشورهای اروپایی سازوکار حل اختلاف در برجام را طی نکردند

آیا ابلاغیه کشورهای اروپایی و آمریکا برای بازگرداندن قطعنامه‌های لغوشده علیه ایران، از منظر حقوق بین‌الملل و رویه شورای امنیت، معتبر و الزام‌آور است؟

نکته نخست که بر اساس متن برجام و در پاسخ به این پرسش که آیا اساسا این دولت‌ها حق داشته و دارند که مکانیسم ماشه را فعال کنند یا خیر، این است که بر اساس برجام، فعال‌سازی این سازوکار تنها در صورتی ممکن است که دولت‌های مدعی، آیین حل اختلاف مندرج در بندهای ۳۶ و ۳۷ را به‌طور کامل طی کرده باشند. این فرآیند حدود ۶۵ روز به طول می‌انجامد. اما همان‌طور که همگان مشاهده کردند، دولت‌های اروپایی نه‌تنها این روند را ادامه ندادند، بلکه در ۸ سپتامبر اعلام کردند و در نهایت در ۲۷ سپتامبر موضوع را مستقیماً به شورای امنیت ارجاع دادند که سرآغاز فرآیند اسنپ‌بک محسوب می‌شود.

این در حالی بود که هیچ‌یک از مراحل آیین حل اختلاف اجرا نشد. بر اساس برجام، این مراحل شامل تشکیل جلسه کمیسیون مشترک در مهلت ۱۵ روزه، سپس تشکیل شورای وزیران، و همزمان تأسیس یک هیئت مشورتی مرکب از ایران، طرف شکایت‌کننده و یک دولت بی‌طرف است.

هیچ‌یک از این سازوکارها طی نشد و دولت‌های اروپایی مستقیماً نامه‌ای به شورای امنیت نوشتند و خواستار اعمال اسنپ‌بک شدند. بنابراین، نخستین نکته آن است که این دولت‌ها بر اساس اصول حقوق بین‌الملل و نیز بر اساس مفاد خود برجام، قواعد آیینی لازم برای اعمال اسنپ‌بک را رعایت نکرده‌اند.

نکته دوم این است که حتی اگر از جنبه آیینی صرف‌نظر کنیم، این دولت‌ها بر اساس مفاد ماهوی برجام و اصول حقوق بین‌الملل نیز صلاحیت و حق استفاده از این مکانیزم را ندارند یا به بیان دیگر چرا بر اساس حقوق و قواعد بین‌الملل، کشورهای اروپایی حق توسل به این مکانیزم را ندارند و در آینده نیز چنین حقی نخواهند داشت؟ دلیل اصلی این امر آن است که اگرچه شاید نتوانیم مقرراتی صریح در متن برجام پیدا کنیم اما به موجب اصول حقوق بین‌الملل، این قواعد قابل استناد و برشمردن هستند.

این استناد برای ایران بسیار مفید است تا اعلام کند که دولت‌های اروپایی فاقد حسن نیت بوده و در نتیجه حق توسل به این سازوکار را ندارند. دولتی که حسن نیت ندارد، نمی‌تواند به یک سند بین‌المللی برای اعمال محدودیت علیه طرف دیگر استناد کند.

دولت‌های اروپایی در اعمال سازوکارهای حقوقی، حسن نیت نشان نداده‌اند

منظور از این مفاد ماهوی چیست؟

هم طبق برجام و هم بر اساس اصول حقوق بین‌الملل، دولت‌ها موظف‌اند سازوکارهای حقوقی را با «حُسن نیت» مورد استفاده قرار دهند. به بیان دیگر، هر دولت مکلف است حقوق و تعهدات خود را بر اساس اصول حقوق بین‌الملل با حسن نیت اجرا کند.

اگر به بند ۳۷ برجام رجوع کنید، در آن تصریح شده است که درخواست‌ها باید با حسن نیت مطرح شوند. همان‌طور که در مباحث پیشین بیان کردیم، دولت‌های اروپایی اساساً این مسیر را طی نکرده‌اند.

بنابراین، بلافاصله این پرسش مطرح می‌شود که آیا این دولت‌ها در اقدامات خود حسن نیت داشته‌اند یا خیر. پاسخ به صراحت منفی است. به همین دلیل، جمهوری اسلامی ایران نیز به درستی اعلام کرده که دولت‌های اروپایی در اعمال سازوکارهای حقوقی، حسن نیت نشان نداده‌اند.

عدم رعایت حسن نیت، سلسله‌ای از استدلال‌های دیگر را نیز مطرح می‌سازد. از جمله اینکه این دولت‌ها خود ناقض قواعد برجام و حقوق بین‌الملل بوده‌اند. دولتی که ناقض یک سند بین‌المللی است، به دشواری می‌تواند دولت دیگری را به نقض همان سند مورد مؤاخذه قرار دهد. به عبارت دیگر، دیوان بین‌المللی دادگستری در یک نظر مشورتی بسیار معروف اعلام کرده است که دولتی که تکالیف خود را بر اساس قطعنامه‌های شورای امنیت اجرا نمی‌کند، نمی‌تواند به‌طور معتبر خواستار حقوق ناشی از همان قطعنامه‌ها باشد. ، این موضوع در بند ۹۱ قطعنامه رای مشورتی دیوان در پرونده نامیبیا، تصریح شده است.

به نظر من، این استناد برای ایران بسیار مفید است تا اعلام کند که دولت‌های اروپایی فاقد حسن نیت بوده و در نتیجه حق توسل به این سازوکار را ندارند. دولتی که حسن نیت ندارد، نمی‌تواند به یک سند بین‌المللی برای اعمال محدودیت علیه طرف دیگر استناد کند.

از سوی دیگر ایالات متحده آمریکا از برجام خارج شد و دولت‌های اروپایی، برای متقاعد کردن ایران به ادامه حضور در برجام، مشوق‌هایی را پیشنهاد کردند. همان‌طور که وزیر امور خارجه وقت ایران اعلام کرده بود، آنان حدود ۱۰ تا ۱۱ مشوق به ایران ارائه دادند تا ایران را در برجام نگه دارند. از جمله، وعده ایجاد یک سازوکار مالی (اینستکس) برای دور زدن تحریم‌های آمریکا، اما این سازوکار هیچ‌گاه عملیاتی نشد و در نتیجه، دولت‌های اروپایی نتوانستند تعهدات خود را به اجرا درآورند.

در نهایت می‌توان گفت دولت‌های اروپایی نه حسن نیت داشته‌اند و نه تعهدات خود در چارچوب برجام را اجرا کرده‌اند. بنابراین، حق اعمال سازوکار موسوم به “اسنپ‌بک” علیه ایران را ندارند.

منطق حاکم بر روابط در شورای امنیت، منطق قدرت است

تعبیر ایران مبنی بر اینکه این ابلاغیه «کان لم یکن» است، چه پشتوانه حقوقی دارد و چه آثار حقوقی برای اعضای سازمان ملل از جمله جمهوری اسلامی ایران ایجاد می‌کند؟

واقعیت این است که به‌ویژه در چارچوب شورای امنیت سازمان ملل متحد، روابط لزوماً بر مبنای منطق حقوقی شکل نمی‌گیرند. به عبارت دیگر، پرسش شما حقوقی است، اما باید توجه داشت که تعاملات دولت‌ها در شورای امنیت الزاماً بر پایه منطق حقوقی استوار نیست، بلکه بیشتر بر اساس منطق قدرت بنا شده است. به همین دلیل است که به پنج عضو دائم شورای امنیت، عملاً حق وتوی مصوبات شورا اعطا شده است.

در سال ۲۰۲۰، زمانی که آمریکا درخواست فعال‌سازی مکانیسم ماشه را مطرح کرد، صحنه‌آرایی‌های سیاسی و رقابت‌های قدرت در شورای امنیت به‌گونه‌ای بود که بزرگ‌ترین قدرت جهان نتوانست خواسته خود را حتی در مقر اصلی سازمان ملل متحد، یعنی نیویورک، به کرسی بنشاند.منطق حاکم بر روابط در شورای امنیت، منطق قدرت است. با این همه در سال ۲۰۲۰، زمانی که ایالات متحده آمریکا درخواست فعال‌سازی مکانیسم ماشه را مطرح کرد، صحنه‌آرایی‌های سیاسی و رقابت‌های قدرت در شورای امنیت به‌گونه‌ای بود که بزرگ‌ترین قدرت جهان نتوانست خواسته خود را حتی در مقر اصلی سازمان ملل متحد، یعنی نیویورک، به کرسی بنشاند. چرا؟ زیرا در آن زمان، ریاست شورای امنیت به ترتیب در اختیار دولت اندونزی و سپس دولت روسیه بود.

اگر امسال یا حتی در ماه جاری، ریاست شورا بر عهده دولت‌هایی مانند چین، پاکستان یا روسیه قرار می‌گرفت (همان دولت‌هایی که به قطعنامه پیشنهادی روسیه و چین رأی مثبت دادند) احتمال آن وجود داشت که نامه دولت‌های اروپایی برای فعال‌سازی مکانیسم اسنپ‌بک نیز اساساً پذیرفته و عملیاتی نشود.

در همان سال، دولت‌های اروپایی در رقابت و البته در تعارض با دولت ترامپ، نهایتاً به این نتیجه رسیدند که ایالات متحده چون از برجام خارج شده است، جایگاهی برای استناد به مکانیسم ماشه ندارد. اما همین دولت‌های اروپایی ماه گذشته و در ماه جاری، خود با استناد به بند ۱۱ قطعنامه ۲۳۱ اقدام به طرح ادعای فعال‌سازی اسنپ‌بک کردند.

اینجا پرسشی جدی مطرح می‌شود که اگر با استناد به بند ۱۱ قطعنامه ۲۲۳۱ می‌شد دولتی اسنپ‌بک را فعال کند، چرا ایالات متحده به‌رغم آنکه عضو شورای امنیت باقی مانده بود و می‌توانست بر اساس همان قطعنامه عمل کند، نتوانست این کار را انجام دهد؟ این همان استدلالی است که امروز نیز می‌توان مطرح کرد؛ چرا ایالات متحده نتوانست به بند ۱۱ استناد کند، اما دولت‌های اروپایی این اقدام را انجام دادند.

صحنه‌آرایی سیاسی در شورا نقشی اساسی در تعیین وضعیت نهایی خواهد داشت

بنابراین می‌توان در روند جلوگیری از اجرایی شدن قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل با توجه به شکافی که میان اعضای دائم این شورا وجود دارد، استدلال‌های حقوقی آورد؟

ایران، چین و روسیه در شورای امنیت هم استدلال حقوقی و هم ابزار سیاسی در اختیار دارند تا در برابر این اقدام مقاومت کنند. به همین دلیل است که جمهوری اسلامی ایران نیز تاکید می‌کند که اسنپ‌بک به‌طور قانونی فعال نشده است. بنابراین باید توجه داشت که تعاملات در شورای امنیت لزوما حقوقی نیستند و بیش از آن جنبه سیاسی دارند.

بخش دوم پاسخ به پرسش شما این است که قطعنامه‌های شورای امنیت برای اجرا نیازمند آیین‌های اجرایی و سازوکارهای مشخص هستند. از جمله، تشکیل «پنل کارشناسان» و همچنین «کمیته‌های نظارتی» که سابقاً به موجب قطعنامه ۱۳۷۳ درباره ایران ایجاد شده بودند. اما در حال حاضر چنین کمیته‌ای وجود ندارد. بنابراین، این پرسش مطرح است؛ حتی اگر به ادعای طرف‌های غربی قطعنامه‌ها احیا شده باشند، با چه سازوکاری می‌خواهند اجرای آن‌ها را رصد کنند؟

در حقوق بین‌الملل پیشینه‌ای وجود دارد که هرگاه یک یا چند دولت عضو دائم شورای امنیت با قطعنامه‌های تحریمی مخالفت کنند، می‌توانند آن‌ها را نادیده بگیرند. این دولت‌ها قدرت‌های بزرگ جهان هستند و عملاً توان جلوگیری از اجرای چنین قطعنامه‌هایی را دارند، حتی اگر اقدامشان از منظر حقوقی غیرقانونی تلقی شود.

اجرای این قطعنامه‌ها مستلزم تصمیم‌گیری مجدد شورای امنیت برای احیای نهادهای اجرایی است. روشن است که این تصمیم‌گیری تابع مکانیسم رأی‌گیری در شورا خواهد بود، و در این مرحله دولت‌های مخالف، به‌ویژه روسیه و چین به‌عنوان اعضای دائم مخالفت خود را ابراز خواهند کرد.

همان‌طور که نماینده روسیه در یکی از جلسات شورای امنیت به صراحت اعلام کرد که ما با این روند مخالف هستیم و مانع اجرای آن خواهیم شد. در حقوق بین‌الملل نیز سابقه وجود دارد که مخالفت اعضای دائم، عملا اجرای قطعنامه‌ها را متوقف کرده است.

بنابراین، نمایندگان روسیه و چین هم استدلال‌های حقوقی دارند و هم فرصت‌های سیاسی برای جلوگیری یا تضعیف اجرای این قطعنامه‌ها. نباید فراموش کرد که در ماه اکتبر، ریاست شورای امنیت بر عهده روسیه خواهد بود و باید وضعیت اختتام این قطعنامه‌ها را اعلام کند، این امکان وجود دارد که رئیس شورا در این دوره بیانیه‌ای مغایر با ادعای طرف‌های غربی صادر کند. به همین دلیل است که صحنه‌آرایی سیاسی در شورا نقشی اساسی در تعیین وضعیت نهایی خواهد داشت.

حتی اگر فرض کنیم که این تحریم‌ها به‌طور غیرقانونی عملیاتی شده باشند، می‌توان با صراحت استدلال کرد که مطمئناً در اجرا مشابه سال‌های پیش از برجام قابل پیگیری نخواهند بود. چرا؟ زیرا نهادهای اجرایی، همچون کمیته‌ها، هیئت کارشناسان و کمیته اجرایی ۱۳۷۳ دیگر وجود ندارند و احیای آن‌ها کاری دشوار است. اگر یک دولت عضو دائم شورای امنیت بخواهد در مسیر اجرای این قطعنامه‌ها کارشکنی کند، راه‌های متعددی در اختیار دارد.

برای نمونه، می‌توان به رفتار دولت بریتانیا در نادیده گرفتن قطعنامه‌های شورای امنیت درباره نامیبیا علیه دولت آپارتاید آفریقای جنوبی در دهه ۱۹۷۰ و اوایل دهه ۱۹۸۰ اشاره کرد. در دوران آپارتاید، شورای امنیت قطعنامه‌های متعددی علیه رژیم آپارتایدی آفریقای جنوبی در خصوص رفتارش علیه سرزمین نامیبیا (که هنوز استقلال نیافته بود) تصویب کرده بود. اما دولت بریتانیا، به‌عنوان متحد آفریقای جنوبی، عملاً اجرای این قطعنامه‌ها را خنثی و تحریم‌ها را نادیده گرفت. همین امر باعث شد که رژیم آپارتاید تا میانه‌های دهه ۱۹۸۰ میلادی به حیات خود ادامه دهد.

در نتیجه، شورای امنیت در سال ۱۹۶۹ یا ۱۹۷۰ از دیوان بین‌المللی دادگستری درخواست نظر مشورتی کرد. یکی از پرسش‌های اصلی این بود که آیا قطعنامه‌های شورای امنیت در چنین شرایطی اعتبار دارند یا خیر، زیرا یکی از اعضای دائم شورا عملاً آن‌ها را نادیده می‌گرفت.

هدف از ذکر این سابقه آن است که نشان داده شود در حقوق بین‌الملل پیشینه‌ای وجود دارد که هرگاه یک یا چند دولت عضو دائم شورای امنیت با قطعنامه‌های تحریمی مخالفت کنند، می‌توانند آن‌ها را نادیده بگیرند. این دولت‌ها قدرت‌های بزرگ جهان هستند و عملاً توان جلوگیری از اجرای چنین قطعنامه‌هایی را دارند، حتی اگر اقدامشان از منظر حقوقی غیرقانونی تلقی شود. در مورد ایران نیز، همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، استدلال‌های حقوقی در اختیار دو دولت چین و روسیه قرار دارد که می‌توانند با اتکا به آن‌ها در برابر این قطعنامه‌ها سرپیچی کرده و مانع از اجرای آن‌ها شوند.